Carvallo
En las últimas semanas, el Ministro de Hacienda solicitó al Consejo Fiscal Asesor que presentaran una propuesta con criterios para la utilización del Fondo de Estabilización Económica y Social (FEES). Este fondo contaba, a diciembre de 2015, con 14 mil millones de dólares. ¿De dónde nace la inquietud de contar con esos criterios?
El déficit fiscal
Desde inicios de la década pasada, la política fiscal en Chile se conduce a través de una meta de balance estructural. Inicialmente, fue un compromiso del gobierno, pero en 2006 se transformó en la Ley de Responsabilidad Fiscal, la que establece que el gobierno debe definir, al inicio de su periodo, cuál será su objetivo respecto al balance estructural.
El objetivo del actual gobierno es lograr un balance estructural a 2018, partiendo de una situación estructural deficitaria, básicamente producida por las medidas para hacer frente a la Gran Recesión (2008-09) y a la reconstrucción del país, producto del 27-F.
La meta de balance estructural no implica tener un balance todos los años entre los ingresos y gastos del periodo. Al definirse como estructural, lo que se determina es un nivel de gasto fiscal acorde con los ingresos estructurales. Estos ingresos se estiman asumiendo que el precio del cobre se encuentra en su nivel de mediano plazo y que el PIB del país crece a su nivel de tendencia. Por lo tanto, hay años en que el precio del cobre y el crecimiento del PIB estarán bajo esos valores -como los últimos años- lo que llevará a que se presente déficit fiscal; mientras que si el precio del cobre está sobre su nivel de mediano plazo y la actividad económica se acelera sobre su tendencia, el fisco tenderá a tener superávit.
La situación que enfrenta el país, desde 2013, es de persistente déficit fiscal. En 2013, este déficit fue de 0,6% del PIB y el año pasado alcanzó el 3% del PIB; y para este año se proyecta uno similar al de 2015.
Financiar el déficit
El desafío que genera el persistente déficit es cómo financiarlo. Endeudarse es la alternativa que, salvo excepciones, los países tienen para hacerle frente. Sin embargo, en el caso de Chile, dada la regla fiscal adoptada en 2001, el gobierno cuenta con otra herramienta: el ahorro acumulado en el FEES durante los años de bonanza del precio del cobre.
Endeudarse no es problema para el Estado de Chile, por su sólida posición financiera; bajo nivel de deuda y alto nivel de ahorro, lo que ha generado que desde 2006 el fisco tenga más activos que pasivos financieros, o sea, su nivel de ahorro es mayor que de deuda, lo que se denomina tener pasivos financieros netos negativos.
Sin embargo, aumentar la deuda tiene costos. En primer lugar, los intereses que hay que pagar por esa deuda; en segundo lugar, si la deuda crece sustantivamente afectará la clasificación de riesgo de los instrumentos de deuda del gobierno, es decir, cada vez será mayor la tasa de interés que se deberá pagar para financiar el déficit, provocando, adicionalmente, que para el sector privado la tasa de interés también se incremente, afectando negativamente al consumo y la inversión.
La alternativa de usar el ahorro acumulado en el FEES enfrenta un gran riesgo. Por una parte, usar el FEES es natural si nuestros ingresos fiscales han caído de manera transitoria, pero ¿tenemos certeza que estamos enfrentando una caída coyuntural, o es permanente? Por otro lado, la reducción del FEES implica un aumento de los pasivos financieros netos, no por aumento de la deuda, sino por la caída del ahorro acumulado, lo que podría traer, también, la misma consecuencia sobre la clasificación de riesgo y, en consecuencia, elevar la tasa de interés.
En relación al uso del FEES, un punto clave es en qué se debería usar. Frente a presiones políticas, se enfrenta la tentación de usar los recursos para financiar gastos permanentes, lo que no será sostenible en el tiempo. El uso del FEES debe enmarcarse en el marco presupuestario declarado por el gobierno; en la actualidad, dirigirse a un equilibrio estructural reduciendo el déficit estructural en 0,25% del PIB cada año.
Preocupación adicional
Un problema adicional es que el persistente déficit fiscal de los últimos años ha provocado que el deterioro en el ahorro neto del fisco ha sido muy rápido. Si el ahorro neto alcanzó casi 17% del PIB en 2008, se estabilizó en torno al 8% a inicio de la actual década, pero desde 2013 ha caído, llegando a menos de 1% el año pasado y se proyecta que el fisco pasará a ser deudor neto este año. Si el gobierno no es capaz de reducir el déficit, la deuda neta puede llegar a niveles superiores al 30% del PIB de aquí al 2020. Hay muchos países con deuda incluso mayor que eso, pero en un escenario donde los ingresos fiscales son volátiles, se introduce un alto riesgo respecto a la sostenibilidad fiscal.
